Chương trình phát triển đô thị

CHƯƠNG TRÌNH PHÁT TRIỂN ĐÔ THỊ – CÔNG CỤ QUẢN LÝ QUAN TRỌNG ĐỂ NÂNG CAO HIỆU QUẢ THỰC HIỆN QUY HOẠCH, ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN VÀ GIẢI QUYẾT CÁC VẤN ĐỀ CỦA ĐÔ THỊ Ở THỦ ĐÔ
———————————————————————————————————————————————————————

                                               Tô Anh Tuấn
                                Chủ tịch Hội Quy hoạch PTĐT Hà Nội

Hà Nội, cũng như nhiều đô thị lớn khác đang đối mặt với những vấn đề nghiêm trọng của đô thị như tắc nghẽn giao thông, ô nhiễm môi trường do khói bụi, nước thải, rác thải, quá tải bệnh viện, trường học… Những tồn tại này đang gây bức xúc cho cuộc sống của người dân và dư luận xã hội, làm đau đầu các chuyên gia và cơ quan quản lý với những ý kiến khác nhau về đánh giá nguyên nhân, phương hướng và biện pháp giải quyết. Đô thị là một thực thể phức tạp,thực tế này vì vậy là hệ quả của nhiều nguyên nhân: về nguồn lực đầu tư, về tổ chức quản lý, về ý thức của cộng đồng… Trong các nguyên nhân này thì tổ chức quản lý là khâu có khả năng đột phá nhanh nhất để giải quyết các vấn đề đô thị, cải thiện tình hình trong khi nguồn lực đầu tư và ý thức của cộng đồng là những yếu tố đòi hỏi thời gian nhiều hơn để có thể gia tăng, cải thiện. Mặt khác, một khi tạo được đột phá trong tổ chức quản lý thì sẽ có hiệu ứng tích cực tác động tới nguồn lực đầu tư và ý thức của cộng đồng.

Nhìn vào thực tế của Hà Nội những năm qua bên cạnh những thành công quan trọng có thể thấy đầu tư cho phát triển đô thị rất lớn, xây dựng các công trình và khu đô thị (KĐT) rất nhiều nhưng sản phẩm là các khu vực phát triển mới, ở các cấp độ, quy mô khác nhau phần lớn chưa đồng bộ, hoàn chỉnh, chất lượng tổng thể về đô thị không cao (mặc dù chất lượng xây dựng của một số công trình, KĐT là khá cao). Nhìn từ góc độ quy hoạch thì ở nhiều khu vực quy hoạch được duyệt đã bị “cắt vụn” trong thực tế, thành các mảnh rời rạc, thiếu liên kết, liên thông, không đạt được sự đồng bộ, cân đối, hoàn chỉnh của cơ thể đô thị. Kết quả là các khu vực phát triển mới mặc dù có quy mô rất lớn (với diện tích còn lớn hơn cả khu nội thành cũ tính đến đầu những năm 1990) nhưng phần lớn hiệu quả sử dụng thấp, hiệu quả phân bố lại dân cư (dãn dân ra khỏi nội thành cũ), cấu trúc lại cơ cấu đô thị (tạo lập các khu làm việc, hạ tầng xã hội, khu trung tâm mới của đô thị… cân đối với các khu ở) lại càng thấp. Tình trạng phổ biến ở nhiều khu phát triển mới là tỷ lệ lấp đầy của dân cư cư trú thấp, nhiều nơi dân cư thưa thớt, một số khu còn bỏ nhà hoang, trống nhiều năm…, những hộ dân đã cư trú ở các khu phát triển mới phần lớn đi làm xa, số đông vẫn làm việc trong khu vực nội thành cũ, các nhu cầu học tập, chữa bệnh, mua sắm định kỳ… cũng phần lớn phải đổ vào khu vực nội thành cũ. Hệ quả đương nhiên của tình trạng này là những bức xúc đô thị (ùn tắc giao thông nhất là trên các trục đường nối vào trung tâm, ô nhiễm môi trường, quá tải dịch vụ…) đang diễn ra và có xu hướng ngày càng nghiêm trọng. Về nguyên lý, phát triển các khu vực mới là giải pháp cơ bản để đáp ứng nhu cầu ngày càng gia tăng về mọi mặt của đô thị và nhờ đó giải quyết các vấn đề bức xúc đô thị của quá trình phát triển. Nếu các khu vực phát triển mới không thực hiện được chức năng này thì các bức xúc đô thị gia tăng là điều không thể tránh được. Xét trên khía cạnh kinh tế tổng thể thì đây còn là việc sử dụng kém hiệu quả nguồn đầu tư xã hội khổng lồ đã đổ vào các khu vực đô thị mới. Lý giải cho những bức xúc đô thị này có rất nhiều ý kiến khác nhau, trong đó có ý kiến cho rằng nguyên nhân do chất lượng quy hoạch đô thị thấp. Tuy nhiên có thể thấy rõ ràng là nếu các quy hoạch được duyệt vốn đã hoạch định các khu vực phát triển khá cân đối, đồng bộ, hoàn chỉnh cả về cấu trúc và các hệ thống HTKT, HTXH với dân cư được thực thi đầy đủ thì các bức xúc đô thị này về cơ bản đã không xảy ra. Tình trạng thiếu đồng bộ, hoàn chỉnh, hiệu quả thấp của một số khu vực phát triển mới nói trên chủ yếu là do những hạn chế trong giai đoạn tổ chức thực hiện quy hoạch, làm cho các quy hoạch được duyệt bị “cắt vụn”, biến dạng ở nhiều nơi, ít phát huy được tác dụng trong thực tế.

Tổ chức thực hiện quy hoạch là một quá trình kéo dài nhiều chục năm (ít nhất là bằng thời hạn mục tiêu của các quy hoạch nhưng thực tế thường là dài hơn nhiều) phải giải quyết hàng ngàn vấn đề kinh tế – kỹ thuật – xã hội thực tế nên là một quá trình vô cùng phức tạp. Có thể nói nếu khâu lập quy hoạch khó một thì giai đoạn thực hiện quy hoạch khó mười, thậm chí là một trăm. Chính vì thế nếu quy hoạch thể hiện bằng các đồ án được duyệt thì quá trình thực hiện quy hoạch cần được định hướng, dắt dẫn bởi một chiến lược hay chương trình phát triển đô thị chủ động, toàn diện để đảm bảo các quy hoạch được duyệt được thực hiện đầy đủ, đồng bộ, hoàn chỉnh (ở nhiều nước, những nội dung quan trọng nhất của chương trình phát triển đô thị được lồng ghép ngay trong nội dung đồ án quy hoạch). Nếu làm tốt được điều này, có thể thấy các vấn đề bức xúc đô thị sẽ cơ bản được giải quyết, thậm chí cơ bản không phát sinh.

Ở nước ta nói chung và Hà Nội nói riêng, đến nay các đô thị hầu như chưa có một chương trình phát triển đô thị đầy đủ, đúng nghĩa để chủ động dẫn dắt quá trình đô thị hóa. Một số thành phố có xây dựng chương trình hành động về đô thị, nhưng còn chung chung, nặng về định hướng mà thiếu các giải pháp, biện pháp cụ thể và nhiều nội dung quan trọng. Việc thành phố Hà Nội cho triển khai xây dựng Chương trình phát triển đô thị là một tín hiệu đáng mừng, thể hiện một nhận thức mới, tích cực cho quá trình phát triển của Thủ đô. Nhiệm vụ bây giờ là cần xây dựng được một Chương trình phát triển đô thị toàn diện, đầy đủ và hợp lý. Tiếp theo đó, khi được duyệt Chương trình phát triển đô thị cần được coi trọng như một cương lĩnh hành động, một giải pháp cơ bản cho các vấn đề bức xúc đô thị và được tổ chức thực hiện nghiêm túc, tập trung, xuyên suốt.

Để thực sự trở thành một công cụ quản lý hữu hiệu của thành phố, thúc đẩy và nâng cao hiệu quả của quá trình phát triển đô thị, giải quyết căn bản các vấn đề bức xúc đô thị, Chương trình phát triển đô thị cho Hà Nội ít nhất cần bao hàm các nội dung và đạt được một số yêu cầu chủ yếu sau:

• Xác định được tầm nhìn chiến lược, dài hạn và tổng quát về quá trình phát triển đô thị của thành phố trong thời gian tới, làm rõ các bước đi, các giai đoạn phát triển cho tới khi thực hiện được QHC của Thủ đô trong đó tập trung làm rõ, cụ thể hóa cho giai đoạn đầu (5-10 năm tới).
• Thể hiện được vai trò chủ động của thành phố trong việc tổ chức phát triển, dẫn dắt quá trình phát triển trong đó thay vì phụ thuộc, chạy theo để chấp nhận đề xuất của các nhà đầu tư thì thành phố chủ động đề ra các bước đi, các khu vực tập trung phát triển cho từng giai đoạn, tạo ra môi trường đầu tư thuận lợi để các nhà đầu tư nghiên cứu đầu tư tập trung theo đề án của thành phố. Các định hướng, dự án phát triển của thành phố cho từng giai đoạn cần được truyền thông, phổ biến công khai tới các doanh nghiệp và cộng đồng bằng các hình thức thích hợp, hiệu quả.
• Nội dung cốt lõi của Chương trình phát triển đô thị là tổ chức thực hiện quy hoạch được duyệt. Tuy nhiên để thực hiện được quy hoạch thì Chương trình cần xem xét, đề xuất hàng loạt nội dung liên quan về nguồn lực, về thể chế, chính sách, chế tài, sự phối hợp giữa nhà nước và khu vực tư nhân, các đề xuất hỗ trợ từ trung ương… và cả các ứng dụng công nghệ mới, cải cách hành chính trong quản lý phát triển
• Trong mỗi thời kỳ phát triển (5-10 năm) nên tập trung ưu tiên phát triển cho một vài khu vực chính với quy mô đủ lớn và các ưu tiên, ưu đãi về thủ tục, cơ chế, chính sách… hấp dẫn đối với các nhà đầu tư. Các đề xuất dự án nằm ngoài khu vực hoặc danh mục dự án ưu tiên phát triển sẽ được xem xét chặt chẽ hơn, kém ưu đãi hơn và chỉ được chấp nhận khi chứng minh được sự cần thiết hoặc lợi ích đặc biệt.
• Về phương thức cần quán triệt yêu cầu phát triển tập trung, cân đối, đồng bộ, hoàn chỉnh, dứt điểm ngay trong từng giai đoạn cho từng khu vực lớn (theo các khu chức năng quy hoạch) đảm bảo các khu vực phát triển mới có cấu trúc đô thị đồng bộ theo quy hoạch, có môi trường sống – làm việc chất lượng cao ngay khi được hoàn thành, hấp dẫn được người dân đô thị và các nhà đầu tư, kinh doanh thứ cấp từ đó mà phân bố lại được dân cư, cấu trúc lại cơ cấu đô thị. Kiên quyết chấm dứt tình trạng “da báo”, mỗi dự án là một ốc đảo độc lập, thiếu sự liên tục, liên kết, liên thông, bổ sung chức năng cho nhau, phối hợp tiến độ với nhau.

Trong các yêu cầu trên thì tập trung, dứt điểm chính là nội dung, kết quả của sự chỉ đạo thực hiện Chương trình phát triển đô thị; cân đối, hoàn chỉnh cần lấy thước đo, tiêu chuẩn là các quy hoạch được duyệt. Riêng yêu cầu đồng bộ cần đảm bảo nhiều nội dung:

+ Đồng bộ giữa các dự án với nhau (liên tục về không gian, hạ tầng, đồng bộ về thời gian thực hiện và hoàn thành)

+ Đồng bộ giữa các KĐT với hệ thống hạ tầng chung đặc biệt là hạ tầng giao thông (bao gồm đường bộ, ĐSĐT, VTHKCC)

+ Đồng bộ cơ bản giữa dân cư – HTKT – HTXH – nơi làm việc ngay trong từng khu vực phát triển (trên cơ sở cấu trúc các khu chức năng quy hoạch)…

• Việc di dời các cơ sở sản xuất, công trình hạ tầng đầu mối, di dời hoặc mở thêm cơ sở mới đối với một số trường đại học, bệnh viện tuyến trung ương và thành phố, một số cơ quan nhà nước… ra khỏi khu vực nội thành cũ đã được xác định chủ trương trong QHC Thủ đô cần tiếp tục được cụ thể hóa trong Chương trình phát triển đô thị với các bước đi thích hợp tương ứng với các bước phát triển đô thị. Nếu Chương trình phát triển đô thị thực sự tạo được sự chuyển biến về chất lượng cho các khu phát triển mới theo hướng cân đối, đồng bộ, hoàn chỉnh thì sẽ là tiền đề thuận lợi, hấp dẫn cho việc di dời này.
• Trong thời kỳ đầu của giai đoạn tới đây việc hoàn thiện các khu vực đã phát triển đô thị trong những năm qua đạt tới yêu cầu đồng bộ, hoàn chỉnh, nâng cao chất lượng môi trường đô thị, môi trường sống để nhanh chóng phát huy hiệu quả của khối lượng đầu tư khổng lồ đã thực hiện tại đây, tạo bước chuyển biến lớn về phân bố lại dân cư, cấu trúc lại cơ cấu đô thị của thành phố là một nhiệm vụ trọng tâm cần được đặt ngang hàng và triển khai song song với việc phát triển thêm các khu vực đô thị mới.
• Các hệ thống HTKT đô thị là nền tảng cho việc đảm bảo và nâng cao chất lượng đô thị vì vậy cần được chú trọng phát triển tương ứng với quy mô và trình độ phát triển đô thị trong từng giai đoạn. Trong điều kiện nguồn lực của nhà nước còn hạn chế cần có các phương thức, chính sách khuyến khích, kêu gọi khu vực tư nhân (trong và ngoài nước) đầu tư vào các dự án HTKT, gắn trách nhiệm đảm bảo HTKT nhiều hơn với các dự án phát triển đô thị. Các dự án lớn về HTKT (ĐSĐT, cải thiện môi trường…) đang triển khai hoặc đang chuẩn bị triển khai cần tập trung đẩy nhanh tiến độ thực hiện.
• Cùng với tiếp tục phát triển đô thị trung tâm, cần sớm triển khai phát triển song song, từng bước một số đô thị vệ tinh, đô thị sinh thái theo QHC Thủ đô để khai thác các lợi thế khu vực, gánh đỡ và giảm tải sự tập trung vào đô thị trung tâm, phát triển kinh tế – xã hội khu vực ngoại thành, đa dạng hóa mô hình và môi trường đô thị, tạo sức hấp dẫn cho việc di dời một số công trình ra khỏi khu vực nội thành.
• Khác với thời kỳ đầu của giai đoạn phát triển mà yêu cầu về số lượng có phần được chú trọng hơn yêu cầu về chất lượng, thời kỳ tới đây cần đẩy mạnh xu hướng chuyển đổi sang giai đoạn chú trọng chất lượng, từ chất lượng công trình tới chất lượng đô thị tổng thể. Chất lượng đô thị cần được xem xét chặt chẽ hơn trong từng dự án phát triển mới đồng thời xúc tiến nhanh hơn các dự án riêng có tác động mạnh tới chất lượng môi trường đô thị tổng thể (công viên – cây xanh, sông hồ, xử lý nước thải, rác thải…).

Các quy hoạch, dự án khai thác, nâng cấp các bãi sông (gắn với phòng chống lũ) nhất là bãi sông Hồng cần đưa vào Chương trình để đẩy nhanh hơn tiến trình thực hiện nhất là khi Quy hoạch phòng chống lũ cho các tuyến sông có đê trên địa bàn Hà Nội đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt với nhiều nội dung sát với thực tế hơn.

• Huy động được các nguồn lực luôn là tiền đề quan trọng cho phát triển đô thị. Trong giai đoạn tới đây các chính sách cần hướng tới không chỉ huy động được nhiều nguồn lực mà còn cần có sự điều chỉnh cơ cấu huy động và sử dụng nguồn lực theo hướng tăng tỷ lệ đầu tư cho hạ tầng để đảm bảo sự kết nối và nâng cao chất lượng đô thị bao gồm cả việc bù đắp, khắc phục những mất cân đối trong thời gian qua.

Xây dựng Chương trình phát triển đô thị cho Thủ đô là một đề án lớn với nội dung phức tạp và lại càng là công việc khó khi xây dựng lần đầu. Trong khuôn khổ một bài viết cho hội thảo, mong rằng những ý kiến sơ bộ nói trên sẽ góp phần cho thành công của đề án.

                                                                                                T.A.T
                                                                                         Tháng 5/2019